| [NABIS] 균형발전 3.0! 지역이 주도, 국가는 맞춤형 지원 | |
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[2022. 03. 10. 발간] [NABIS 뉴스레터 2022-5호 커버스토리] 균형발전 3.0! 지역이 주도, 국가는 맞춤형 지원 원광희 충북연구원 지역발전연구센터 센터장
1. 지역의 위기를 기회로! 균형발전 정책과 지자체 국토 공간의 효율적 이용을 위해 균형발전 정책은 매우 중요하다. 헌법 제120조와 제123조에 국가가 기본적으로 수행해야 할 의무로 균형발전에 관해 규정하고 있다. 2018년 문재인 정부는 「국가균형발전 특별법」의 개정을 통해 제2조에서 국가균형발전의 의미를 ‘지역 간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 자립적 발전역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고, 지속가능한 발전을 도모하여 전국이 개성 있게 골고루 잘 사는 사회를 구현하는 것’으로 정의하였다. 이처럼 균형발전은 문재인 정부의 핵심 국정과제 중 하나로 선정되어, 수도권 대 지방이라는 낡은 이분법적 논리를 벗어던지고 ‘중앙의 관점에서 전 국토의 균형발전’으로 방향을 전환해왔다. 그러나 수도권 집중억제와 지역 간 격차 해소를 목적으로 추진되었음에도 수도권으로의 인구이동과 경제활동의 집중 세가 꺾이지 않는 등 국가 주도의 균형발전정책의 한계와 비판을 받고 있다. 국토면적의 11.8%에 불과한 수도권에 인구 50%, 100대 기업의 84%, 1000대 기업의 75% 등 경제력 80% 이상이 수도권에 집중하는 기형적 현상이 지속되고 있다. 이러한 집중현상은 선진국 중 최고치를 경신하고 있는데, 일본과 프랑스가 30%대, 영국 23%, 이탈리아 11%이고, 독일 4%이고 미국 워싱턴 D.C.는 0.7%의 결과치로도 확인이 가능하다. 균형발전 지표에서도 광역 지자체의 1위부터 4위에 경기(1위), 인천(3위), 서울(4위), 경기권 기초지자체가 상위 10%를 점유하고 있을 뿐만 아니라 중위 이상에 포함돼 있어 국토 불균형의 면모를 적나라하게 보여준다. 지방은 아우성이다. 수도권 집중됨으로 인해 나타나는 불균형 문제를 해결해야 하는 숙제 아닌 숙제를 지방이 떠안은 상황이다. 이러한 불균형의 문제를 15년부터 해결해오고 있는 충북도의 균형발전정책에 관한 관심이 대두되고 있는데, 충북도를 필두로 충남, 전북에 이어 부산, 인천, 광주, 대전 등이 지역균형발전 지원조례를 제정하여 독자적인 활로를 모색 중이다. 특히, 4차 국가균형발전정책의 목표연도(2022년) 도래와 20대 대통령선거 등 정책환경이 변화하는 시점과 맞물려 새로운 아젠다 정립이 필요한 상황이다. 새정부 국가균형발전정책은 새로워야 한다. 국가균형발전정책의 제도적 설계마련시 충북에서 시작된 작은 외침은 매우 신선한 정책 방향의 화두가 되기에 충분하다. 그동안의 균형발전정책이 중앙이 일방적으로 끌고 가고 지방이 수동적으로 따라가는 방식이었다면, 새롭게 논의될 ‘균형발전 3.0!’에서는 지방이 적극적으로 주도하고 국가는 준비된 지역에 맞춤형 지원을 하는 근본적인 정책환경 패러다임의 변화를 모색해야 할 때이다. 이러한 상황에서 충북도에서 15년 전부터 국가의 균형발전정책을 선도한 정책사례는 독자적인 균형발전정책에 대해 고민 중인 지자체에 중요한 지침서가 될 수 있을 것이다. 중앙의 의존성을 탈피하고 독자적인 정책 프레임하에서 지역의 창의적인 정책을 기획하고 추진 여부에 따라 중앙이 맞춤형 지원을 하는 방식으로의 국가균형발전정책의 변화가 필요한 시점이다. 2. 충청북도의 사례 1) 충청북도의 균형발전정책 균형발전의 선도지역으로 꼽히는 충청북도는 2007년 전국 최초로 100% 지방비를 지원하여 저발전 지역이 필요로 하는 균형발전 전략사업을 추진해 오고 있다. 균형발전정책의 효율적 추진을 위해 ‘균형발전본부’(현 균형건설국으로 전환)를 설치하여 지방이 적극적으로 주도하는 균형발전 정책을 추진해 오고 있다. 또한 「충청북도 지역균형발전 지원조례」를 제정하여 균형발전사업 지원을 위한 제도적 근거를 마련하였으며, 특별회계를 설치해 안정적인 재원 확보기반을 마련했다. 이렇듯 ‘도내 지역 간 균형발전’은 충북 도정의 최대 핵심 가치라 할 수 있다. 균형발전사업은 지난해 말 3단계 사업(2017∼2021)이 마무리되었으며, 올해부터 시작된 4단계 균형발전사업은 기존 전략사업에 신성장동력 사업군을 추가하여 4차산업혁명기술의 확산 등에 대응하고 있다. 충북 균형발전 정책의 핵심은 농촌과 도시 간에 발생하는 불균형 문제에 대한 궁극적인 문제를 해결하고자 하는 논의에서 출발하였다. 도내 지역 간 균형발전 촉진으로 불균형 격차를 해소하고, 농촌과 도시가 골고루 잘사는 함께하는 충북을 실현하고 있다는 점에서 충남, 전북, 경남, 제주에 이어 강원도로 확산하는 성과를 거두고 있다. 최근, 비수도권의 반발을 불러일으키고 있는 서해 5도 및 경기 북부권을 수도권에서 제외하여야 한다는 경기도의 요구에 충북의 독자적인 균형발전 정책은 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 쉽게 달성할 수 없는 균형발전 정책의 성과를 위해서는 지방이 주도적으로 사업을 견인하고 중앙은 맞춤형으로 지원하는 정책이 오히려 좋은 정책일 수 있을 것이다. 2) 충청북도 균형발전사업 추진현황 ㅁ 충청북도 지역균형발전사업 추진개요 「충청북도 지역균형발전 지원조례」 제6조에 의해 지역발전 수준을 5년마다 분석하여 대상시군을 선정하고 있다. 지역발전도 지표는 인구(인구증가율, 노령화지수), 산업경제(GRDP, 천 명당 사업체 종사자 수), 재정소득(재정력 지수, 1인당 지방소득세), 주거개발(노후주택비율, 지가상승률), 문화복지(천 명당 의료인력 병상 수, 문화복지시설 접근성) 등 5개 부문 10개 지표로 구성되어 있다. 표준화 분석에 따라 상대적으로 결과 값이 현저히 낮은 7개 시, 군을 선정하여 균형발전 전략사업을 추진 중이다. 선정된 저발전 지역에 대해서는 「충청북도 지역균형발전 지원조례」 제12조에 의거하여 지역발전도 정도에 따라 보통교부세 5%이내에서 재원을 마련하여 도비와 시, 군비 매칭을 차등하여 지원하는 방식이다. ㅁ단계별 사업 추진현황 2007년부터 5년간 실시된 1단계 사업(2007~2011)은 저발전 6개 군인 보은군, 옥천군, 영동군, 증평군, 괴산군, 단양군 등을 대상으로 총 1,200억 원의 사업비를 투입해 추진되었다. 이후 2단계 사업(2012~2016)부터는 제천시가 대상 지역으로 추가 선정되었으며, 총사업비가 1단계에 비해 2배 이상의 규모인 2,550억 원으로 확대되어 행복마을사업, 남북부권 선도사업, 지특사업 등 보다 다양한 세부사업들이 신규 추진되었다. 지난해 말 완료된 3단계 사업(2017~2021)은 2단계 사업과 같이 5년간, 7개 시, 군을 대상으로 추진 중이며, 총 3,736억 원의 예산이 투입돼 사업이 마무리되었다. 3) 충청북도 균형발전사업 추진성과 1, 2, 3단계 지역균형발전사업 추진으로 인한 저발전 시, 군의 성과를 분석한 결과, 사업추진 이전인 2005년 388,826명에서 2021년(9월) 366,930명으로 총 21,896명(5.6%) 인구가 감소한 것으로 나타났다. 이는 사회 전반적으로 인구감소시대에 접어들고 있고 저발전 지역이 인구소멸 예상지역으로 우려를 받는 시대적 상황을 고려하면 큰 감소 폭을 보인 것은 아니며, 지역균형발전사업을 통해 인구 유출의 가능성을 감소시킨 것으로 판단할 수 있겠다. GRDP(지역내총생산)의 경우, 2005년 5,779 십억 원에서 2018년 10,413 십억 원으로 총 4.634 십억 원(80.2%)이 증가하였으며, 1인당 GRDP도 2005년 14.9백만 원에서 2018년 27.2백만 원으로 총 1천 2백만 원(82.6%)이 증가한 것으로 나타났다. 아울러 1, 2, 3단계 사업을 통해 마련된 지역의 문화, 관광시설에 2019년 12월 기준 총 12,177천 명의 관광객이 방문하여, 지역 내 경제활동 유발효과를 창출하는 등 지역균형발전사업을 통해 지역이 자립적으로 성장할 수 있는 기반을 마련하는 데 긍정적인 영향을 미친 것으로 볼 수 있겠다. 이처럼 7개 시, 군의 인구 및 경제 부문 통계 데이터를 기반으로 시계열 분석을 진행한 결과, 저발전 지역 내 인구 유출의 가능성 감소, 순인구이동 증가, GRDP 증가 등 지역균형발전사업으로 인한 긍정적인 파급효과가 있었음을 확인할 수 있다. 4) 충청북도 균형발전정책과 사업의 미래 민선 4기부터 시작된 지역균형발전사업은 2007년 전국 최초로 ‘지역균형발전지원조례’ 제정과 이를 근거로 특별회계를 설치하여 충북 낙후지역에 대한 전략, 공모사업 등 지역균형발전을 견인할 사업을 선정, 지원해 오고 있다. 그러나 지역균형발전사업(2006~2011)을 추진하면서 균형발전사업 추진성과에도 불구하고 문제점 또한 노출되었던 것이 사실이다. 사업 진행 및 결과에 대한 평가체계의 부족과 함께 컨설팅 기능 미흡과 홍보 부족으로 효율적인 사업추진에 어려움을 겪기도 하였다. 민선 5~7기에서는 이러한 문제점 진단을 통해 2단계와 3단계를 거치면서 균형발전정책의 바람직한 모델을 정착시켜 가고 있다. 올해에 새롭게 시작된 4단계 균형발전 전략사업은 정부 및 도에서 균형발전정책 추진하고 있으나 지속되는 지역 간 불균형 격차, 도의 핵심 주력사업이 청주권역에 집중됨으로써 나타나는 양극화 문제 특히, 상대적으로 위축된 남북부권의 지역발전 성장동력 구축을 위한 특별지원 필요성 등의 개선을 정책 방향으로 설정하였다. 기존 7개 시, 군을 대상으로 5년간 도비 1,905, 시, 군비 1,901로 총 3,806억원을 투입하는데, 순수 지방비로 추진된다는 점이 눈여겨볼 만하다. 사업유형은 기존 전략사업군에 4차산업혁명기술의 확산 등을 지역화시키기 위해 미래신성장동력사업군을 새롭게 포함하였다. 유형별 사업대업은 전략사업군과 미래신성장동력사업군으로 이루어져 있다. 특히 신성장동력사업군은 시, 군 경쟁력강화산업, 강호축 개발 등 4차 산업혁명 대응 등 미래신성장 동력 확충을 위한 사업을 선정하여 추진중이다. 기반조성사업은 생활SOC 조성사업, 관광 인프라 확충사업, 정주여건 개선사업 등 삶의 질 향상을 위한 사회기반시설 구축사업, 행복마을사업은 낙후, 오지마을 주민 삶의 질 향상과 마을공동체 회복을 위한 소규모 환경 정비, 쉼터 조성, 마을회관 리모델링 사업 등을 추진함으로써 도민들이 소외받지 않도록 촘촘한 정책사업을 기획하였다는 평가를 받고 있다. 올해는 충북이 균형발전사업을 추진하기 시작한 지 15년이 경과되고 앞으로 5년간 치밀한 전략하에 4단계 균형발전 전략사업과 신성장동력사업이 추진되는 해이다. 충북도의 균형발전정책이 국가균형발전정책 패러다임의 변화를 선도할 수 있는 명실상부한 균형발전 롤 모델이 될 수 있기를 기대하며, 중앙정부의 전향된 정책추진방식의 변화를 기대해 본다. 3. 균형발전 3.0! 지방 주도 국가지원체계로 전환 균형발전은 사실 도달하기 어려운 이상적인 개념이지만 불균형 완화를 통한 지역 격차 해소라는 측면에서 본다면, 정부나 지자체에서 핵심정책 방향으로 설정하고 반드시 추진해야 하는 기본정책이다. 그러나 지역발전의 바로미터가 되는 국가기간망의 확충 등에서 소외되고 우선순위에서 밀리는 지역이 저발전지역으로 남게 되는 상황에서 좀 더 균형적이고 실질적인 정책이 필요하다. 지난 70여 년간 서울과 부산을 잇는 경부축 중심의 성장 위주의 계획경제 결과는 2017년엔 1인당 GDP 수준이 3만 달러를 돌파하는 등 눈부신 경제성장을 이뤄왔지만, 동시에 국토의 불균형 발전으로 인한 왜곡된 국토 공간구조와 불평등이 계획경제의 이면에 나타나 국가 성장을 저해하는 걸림돌로 작용하게 됐다. 경부축의 주요 도시를 제외한 대부분의 지방자치단체는 사회간접자본의 부족과 지역 특화산업의 부재, 지속적인 인구감소 등으로 인한 소멸위기에 봉착해 있으며, 지속가능한 경제성장을 위해서는 국가균형발전을 통해 지방자치단체의 동반성장을 꾀하고, 새로운 경제성장 동력을 발굴하는 것이 필수적인 요소가 되고 있다. 전국적으로 균형발전 정책의 모델로 자리 잡은 충북도의 작은 외침이 기존성과를 넘어 새로운 성공모델로 자리 잡아가고 확산되기 위해서는 도의 역량만으로는 한계가 분명히 존재한다. 국가의 적극적인 맞춤형 지원정책이 필요한 이유이다. 기존방식과 같이 중앙이 주도하고 지방이 따라가는 정책의 효과는 오히려 왜곡된 국토 공간을 만들고 수도권으로의 집중만 더욱 가속화시키는 것으로 나타났다, 따라서 이제는 정책 패러다임의 전환이 필요할 때라는 점을 정부도 귀 기울여 보아야 한다. 준비된 지역, 지역이 지역 특성에 맞는 사업을 주도적으로 추진하고 중앙은 획일적인 지원에서 탈피하여 준비된 지역부터 맞춤형 지원을 해 나가는 방식으로 전환할 시점이다. ‘균형발전 3.0!’은 새로워야 한다. COVID-19 팬더믹 상황과 신냉전체제의 고착화 등 국내외적 위기 요인을 타개하기 위한 새로운 국가균형발전 전략을 마련하고 새로운 지원과 운영체계를 만드는 노력이 필요하다. 현재 정부에서 추진 중인 지역발전투자협약이 왜 성과를 못 내고 답보상태인지 눈여겨볼 필요가 있다. ↓ 원문보기 클릭
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충북연구원
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